Para poder contar con un criterio definido sobre la forma de prevenir, afrontar y resolver cuestiones de seguridad operacional en la aviación –sobre todo cuando se debe diseñar una política pública nacional–, es necesario primero entender el fenómeno y el medio o entorno donde tiene lugar.
Así, volar tiene lugar en el espacio aéreo que, en el caso mexicano, es “soberano y exclusivo", es decir, es una proyección de la soberanía de forma análoga a la superficie territorial y a las aguas territoriales.
De esta forma el artículo 27 constitucional dispone que “corresponde a la Nación el dominio directo [...] el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional. [...] En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata [...]”.
Abundando en esta idea, el artículo primero de la Ley de Aviación Civil comienza por señalar que “tiene por objeto regular la explotación, el uso o aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, respecto de la prestación y desarrollo de los servicios de transporte aéreo civil y de Estado”.
De esta forma se entiende que para poder prestar servicios de transporte aéreo se requiera permiso o concesión. Es decir, utilizar el espacio aéreo es un privilegio que se concede de manera derivada a los particulares. Y que por ser un “bien soberano” es el Estado quien debe normar y disponer su acceso.
Con base en lo anterior se puede concluir con mayor razón que la seguridad operacional es un aspecto cuya procuración, consecución y, por tanto, control es responsabilidad de los gobiernos nacionales.
Así, el Anexo 17 del Convenio de Aviación Civil Internacional señala que los países miembros del tratado tendrán como su objetivo primordial la seguridad de los pasajeros, las tripulaciones, el personal en tierra y el público en general en todos los asuntos relacionados con la salvaguardia contra los actos de interferencia ilícita en la aviación civil. Y que cada cada Estado contratante establecerá un organismo y elaborará y aplicará normas, métodos y procedimientos para salvaguardar a la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita, teniendo presente la seguridad, la regularidad y la eficacia de los vuelos.
A su vez, cada Estado contratante asegurará que tal organismo y tales normas, métodos y procedimientos:
a) protejan la seguridad de los pasajeros, la tripulación, el personal de tierra y el público en general en todos los asuntos relacionados con la salvaguardia de la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita; y
b) permitan dar una respuesta rápida a cualquier amenaza creciente a la seguridad.
Por ello –decíamos en la colaboración anterior– es de vital importancia que la Dirección General de Aeronáutica Civil (parte integrante y dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes) no sea la que desarrolle la investigación de los accidentes aéreos.
MH17: caso paradigmático
Del mismo modo, cada Estado contratante se asegurará de que las medidas concebidas para salvaguardar contra actos de interferencia ilícita se apliquen, en la medida de lo posible, a las operaciones del interior, basándose en una evaluación de riesgos de seguridad llevada a cabo por las autoridades nacionales competentes.
Así, por ejemplo, Ucrania sería responsable por no haber advertido a través de notificaciones (NOTAM) el peligro que representaban para la aviación civil los enfrentamientos en la provincia de Donetsk, cuyas partes combatientes contaban con baterías antiaéreas y misiles tierra-aire. Esto pudo ser un factor contribuyente al derribo del avión Boeing 777-200ER que operaba el vuelo MH17 de Malaysia Airlines de Ámsterdam a Kuala Lumpur, suceso en el que fallecieron 298 personas.
Funcionarios de inteligencia estadounidenses dijeron que un misil tierra-aire había sido el causante del accidente, pero no se han confirmado los autores. Inicialmente, la aviación rusa informó que el avión fue abatido cuando volaba a 10,000 metros de altura. Desde Kiev, culparon a un misil lanzado por milicianos prorrusos, mientras que éstos acusaron al ejército ucraniano de haber utilizado un arma similar. El Gobierno de la República Popular de Donetsk aseguró no poseer las armas capaces para destruir el avión. El Gobierno ucraniano también responsabilizó al Gobierno ruso y viceversa. El presidente estadounidense –y aliado de Kiev–, Barack Obama, dijo que había “clara evidencia” de la responsabilidad de los rebeldes prorrusos.
Tanto la aerolínea como el gobierno holandés, los deudos de los fallecidos o la aseguradora podrían reclamar responsabilidad civil objetiva y de las investigaciones a los funcionarios encargados, y claramente podría derivarse responsabilidad administrativa por incumplimiento del deber profesional o negligencia.
Parte de la investigación del caso mencionado versaría sobre posibles acciones de incumplimiento del Anexo 17 por parte del Estado ucraniano, dado que éste sigue proclamando su soberanía sobre el territorio en conflicto, y no tomó las debidas medidas en su control de tráfico en su espacio aéreo.
Esto lo puede uno apreciar cuando viaja por avión en otros países, al constatar que muchos estándares de seguridad y procedimientos de prevención –tanto en aeropuertos como aeronaves– son prácticamente iguales (arco de seguridad antes de ingresar a las salas de abordar; avisos sobre uso del cinturón de seguridad; mascarillas de oxígeno en caso de despresurización, etcétera).
Así pues, el Anexo 17 versa sobre aspectos tales como: 1) medidas relativas al control de acceso en los aeropuertos; 2) medidas relativas a la aeronaves; 3) medidas relativas a los pasajeros y su equipaje de mano; 4) medidas relativas al equipaje de bodega; 5) medidas relativas a la carga, el correo y otros artículos, y 6) medidas relativas al ciberterrorismo, sólo por mencionar algunos.
En la próxima colaboración concluiremos la correlación con el Anexo 13, de modo que queden claro los criterios para la planeación y valoración de riesgos y amenazas a la seguridad en el espacio aéreo.
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